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该条约竟然承认联邦德国和民主德国是两个平等的、互不隶属的独立国家，这无异于承认德意志国已经消亡，在原德意志国的领土范围内产生了两个新的、互不隶属的主权国家，并且条约还明确了国界的划分，这都将导致德国的分裂。

（一）三需要不应作为申请人资格条件 实践中，一旦把三需要作为申请人资格的限制条件，就需要提供相关证据加以证明，而三需要的相关证据以及证明标准无论对于申请人、行政机关还是法院而言都难以把握，三需要标准事实上难以操作。三是反复使用更改、补充告知程序的。

明确属于免于公开范围的，应当告知申请人。申请人提出申请后对行政机关的告知、联络不予应答，甚至对行政机关按照申请表留下的通讯地址邮寄的答复材料拒收。比如，申请人根据行政机关的要求对申请内容进行补正，但行政机关仍按原申请的内容进行查询并作出。（2）行政机关之间在不具有对外效力的内部行政程序中制作的往来函件、上下级机关之间的发文以及请示批复等，原则上均由制作机关负责公开。也不宜不做规定，任由滥用申请权行为不作规制而长期大量存在，干扰影响行政机关正常工作秩序。

法律、法规对公开的期限另有规定的，从其规定。当场受理方式重在解决如果受理机构能够当场答复，即无需进行书面答复的问题，这事实上是对申请进行分流处理的重要环节。（二）滥用政府信息公开申请权的认定和规制问题 由于《条例》对申请人资格只设定了过于原则且不宜操作的三需要条件，实践中行政机关一般仅在形式上要求申请人能够合理说明其获取信息的理由和目的即可，导致有的申请人滥用政府信息公开申请权，而行政机关缺少必要的规制措施长期处于难以答复疲于应付的尴尬境地，占用和消耗大量公共资源。

（3）申请人向政府以及政府部门设立的议事协调机构、临时性机构等非常设机构提出政府信息公开申请的，非常设机构在没有法律、法规授权的情况下，一般不是政府信息公开答复的义务主体，设立该非常设机构的政府及政府部门有权作出政府信息公开答复。因此，在《条例》修改中需要进一步明确三需要的适用范围和条件，如果要作为申请人资格条件，应当考虑还有没有其他更科学且易操作的条件，否则即便设定限制条件，也很难实施。近年来遭遇的政府信息公开尴尬，不少与行政机关早先依法行政整体水平不高、缺乏信息制作保管意识和具体操作规范相关。对食品药品、卫生器材、农业生产资料等事关人民群众健康和安全领域的假冒伪劣和侵权行政处罚案件信息，应根据相关法律、法规的规定，及时予以公开。

2011至2012年，北京法院政府信息公开行政诉讼占行政案件的比例约为12%，2013年政府信息公开案件的比例上升至13%，2014年约占一、二审行政案件总数中的26%。制作机关显然比保存机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面地权衡该政府信息是否公开，防止因审查不严泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

如果该部委要求该农户提供其为科研需要申请获取政府信息的证据，一方面该农户很难提供证据证明该政府信息是为科研需要，另一方面即便其提供了该部委也很难进行判断。实践中，行政机关如果认为申请人申请公开的政府信息涉及商业秘密或者个人隐私，进而以第三方不同意公开为由作出不予公开告知书，此时应当提交其对申请人申请公开的政府信息是否涉及商业秘密或者个人隐私作出认定的相关事实证据，否则该政府信息不予公开告知书违法。应当说，讨论、研究或者审查行为属于行政机关履行职责的具体环节和表现形式，行政机关讨论、研究、审查行为均属于行政机关履行职责的行为。四是经更改、补充告知后，申请人拒不履行更改、补充告知义务，行政机关不予答复的。

鉴于权利人和利害关系人的查询、复制不动产登记资料的权利已经由其他法律、法规作出规定，权利人和利害关系人不能又依据《条例》申请公开不动产登记资料。对属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人其申请的政府信息属于《条例》规定的哪一种不予公开的情形，并说明理由。因此，《条例》修改时有必要对受理程序和答复程序作出适当区分。（三）《条例》与《行政复议法》及其《实施条例》的衔接 《行政复议法》第23条第2款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

（二）适用谁制作谁公开，谁保存谁公开原则的例外情形 《条例》第17条规定了制作机关和保存机关均可以作为政府信息公开主体，实践中也是这么掌握的。[6]郑春燕：《政府信息公开与国家秘密保护》，《中国法学》2014年第1期。

法律、法规对公开的期限另有规定的，从其规定。行政机关之间的来往函件往往未事先考虑向社会公开的问题，如果保存机关事先没有征得制作机关同意径行向社会公开，容易损害行政机关之间的正常工作秩序和信赖关系，不利于行政机关之间的沟通协作。

[2]肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，《当代法学》2015年第5期。在平衡个人利益与公共利益时，必须坚持公共利益优先原则。实践中，行政机关作此答复情形主要包括：一是申请公开的政府信息不属于收到申请的行政机关公开职权范围，该行政机关无权予以公开，而应当由具有相应权限的行政机关负责公开。对行政机关信息公开答复方式的协商要求不予理会。为此，需要在做好保密审查的基础上作出区分处理，将申请人申请的政府信息进行技术切割，对可以公开的内容，向申请人提供。（二）《条例》与《保密法》的衔接 在效力位阶上，《保密法》作为法律要高于作为行政法规的《条例》。

按照《条例》规定，对不属于本行政机关公开范围的政府信息公开申请，行政机关必须告知申请人。第二，检索方法是否妥当，选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生不同的检索结果，行政机关选取的检索方法更有利于找寻到相关政府信息的，其检索结果更具有合理性。

其中形式要件包括定密主体、定密依据、定密程序应当符合法律规定，实质要件包括保密的必要性、非公开性和不可滥用性。相比而言，符合法律规定的做法是，行政机关以申请公开的信息涉及国家秘密为由不予公开，应当告知申请人并说明理由。

但是，《不动产登记条例》第28条对此在有条件限制的前提下又有所突破，规定在向不动产登记机构说明查询目的的情况下，单位和个人可以查询不动产登记资料，这与第27条规定的权利人、利害关系人的查询、复制权相比而言，单位和个人只有查询权，没有复制权。实践中部分行政机关存在以内设主管信息公开的机构名义进行政府信息公开答复的情况（如办公室、政府信息公开办公室、法制办公室、政策法规处等），并加盖相关内设机构的章。

加之，《保密法》存在所规定的保密范围较为原则宽泛、定密级别较低等实际情况，导致《保密法》在实施中弹性较大，易被某些行政机关借《保密法》规避履行政府信息公开的职责。实践中，行政机关在申请人补正后的答复主要有两个方面问题：一是行政机关在申请人补正后仍按原申请内容答复。相较于适用中经常涉及的其他法律而言，《条例》的法律位阶相对较低。未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第7条规定：政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。因此，政府信息公开是一个多元利益主体之间博弈的过程，是利益在不同主体间一次次重新分配以达到某种平衡的过程。

通常情况下，对行政机关以政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私，且第三方不同意公开为由不予公开的，应当从以下四个方面审查政府公开行为的合法性：一是行政机关对政府信息是否涉及第三方商业秘密或个人隐私进行初步判断，并且这种判断应当有证据支持。从现有规定看，行政程序中查阅卷宗权与政府信息公开请求权相竞合时，都是排除《行政复议法》及其《实施条例》与《条例》并行适用的，行政程序中的当事人、利害关系人的查阅卷宗权，应当按照相关法律、法规规定办理，不适用《条例》规定。

因此，从今后加大行政处罚力度和创新行政执法方式角度看，加大对行政处罚案件信息公开力度是政府信息公开的必然趋势，也是《条例》修改时需要考虑问题。对公民、法人或其他组织申请公开的行政处罚案件相关信息，按照《政府信息公开条例》和相关法律法规的规定办理。

三是行政处罚案件信息例外公开规则。因此，在适用上应当遵循上位法优于下位法的原则，一旦出现《条例》与《保密法》适用冲突时，应当优先适用《保密法》。（一）坚持谁制作谁公开，谁保存谁公开的一般原则 制作机关对其制作的政府信息的公开具有天然优势，比其他行政机关更能了解政府信息的内容及相关背景资料，对于政府信息是否应予公开无疑更具有判断权。因此，审判实践中行政机关主张政府信息不存在的，应当提供相应的证据材料证明其尽到了合理搜索义务，没有提供其确实尽到了合理搜索义务的证据材料的，人民法院对其政府信息不存在的答复，不予支持。

（二）对于可以区分处理的政府信息公开申请的答复 在申请人申请公开的政府信息中，应当按照以公开为原则，不公开为例外的原则要求，能够公开的，务必公开。为了更好地发挥政府信息公开制度作用，有必要适时出台《政府信息公开法》。

（6）省、自治区、直辖市或者区、县人民政府的职责由具体工作部门承办的，政府信息由该工作部门制作的，可以由该工作部门作为政府信息公开主体。三是反复使用更改、补充告知程序的。

至于属于公开范围的具体情形并不明确，实践中申请人申请公开的政府信息中，属于公开范围的既可能是行政机关主动公开的政府信息，也可能是依申请公开的政府信息。（一）《条例》与《档案法》的衔接 《档案法》第19条规定国家档案馆保管的档案向社会开放的年限为形成之日起满三十年的。